Toetsing en kader

De Welstandsnota Rotterdam 2025

Iedereen die in Nederland wil bouwen of verbouwen, moet voldoen aan regelgeving, of het nu gaat om een huis of bedrijf, een dakkapel of kozijn. De Omgevingswet geeft gemeentes de mogelijkheid om bij bouwinitiatieven te waarborgen dat een goede omgevingskwaliteit wordt nagestreefd. Door het opstellen van welstandsbeleid, geeft de gemeente duidelijkheid over hoe bouwinitiatieven bijdragen aan de omgevingskwaliteit van de stad.

De welstandsnota bevat daartoe de ruimtelijke kwaliteitseisen waaraan bebouwing in Rotterdam moet voldoen. Opdrachtgevers en ontwerpers kunnen zich aan de hand hiervan in een vroeg stadium informeren over de criteria die bij de welstandsbeoordeling een rol spelen.

De welstandsnota is bedoeld om ervoor te zorgen dat bouwplannen van voldoende en duurzame kwaliteit zijn en in de omgeving passen, en wordt tegelijkertijd gebruikt als middel om de identiteit en karakteristieken van en de samenhang in de gebouwde omgeving in stand te houden of te versterken.

Systematiek van de welstandsnota

Vier gradaties criteria

De Welstandsnota Rotterdam 2025 bestaat uit vier ‘gradaties’ criteria, die in elk volgend deel van de nota concreter en preciezer worden. Aan de basis liggen drie algemene criteria, ‘bouwstenen’ die het fundament vormen van de welstandstoetsing en waarmee zowel de kwaliteit van bouwwerken als de relatie ervan met de omgeving wordt getoetst (Deel 2. Fundament: De Algemene Bouwstenen Rotterdam). Ook bevat de nota criteria die op het specifieke karakter van verschillende gebiedstypen zijn gericht (Deel 3. Verdieping: De Rotterdamse Gebiedsatlas) en criteria die verschillende typen eenvoudige en veel voorkomende aanvragen vergemakkelijken (Deel 4. Versnelling: De sneltoetscriteria). Ten slotte zijn er criteria waarmee wordt beoordeeld of bouwwerken (ook vergunningvrije) op buitensporige wijze afwijken van de omgeving, een negatieve invloed hierop hebben en dus in ernstige mate strijdig zijn met redelijke eisen van welstand (Deel 5. Ultieme grens: De Excessenregeling).

De criteria in de nota geven een richting aan, ze zijn geformuleerd als hulpmiddelen om bouwinitiatieven op het niveau van ‘redelijke eisen van welstand’ te brengen. Daarmee is een zekere basiskwaliteit voor wat betreft het uiterlijk van bouwwerken te garanderen. Boven dit niveau van redelijkheid uitstijgen mag natuurlijk altijd! Tegelijkertijd is het doel van deze nota het bestaande, unieke karakter van Rotterdam te bestendigen en te continueren. Zo ontstaat een leefklimaat waarvan iedereen de vruchten kan plukken en draagt de kwaliteit van de stad als geheel bij aan de waarde van individuele projecten. Het welstandsbeleid vertegenwoordigt dus een balans tussen individueel en algemeen belang: het beoogt een stad die meer is dan de som van gedeelde en individuele inspanningen.

Drie bouwstenen: omgeving, bouwwerk en uitwerking

De basis van de welstandsnota wordt gevormd door de drie basiscriteria die gezamenlijk het algemene fundament voor de beoordeling van aanvragen vormen: de Algemene Bouwstenen Rotterdam (hierna ‘de bouwstenen’). De Rotterdamse bouwstenen ‘bevragen’ bouwplannen op drie schaalniveaus, van groot naar klein:

1. Legt het ontwerp voor het bouwwerk een goede relatie met de omgeving en levert het een positieve bijdrage aan de stad, nu en voor de toekomst?

2. Is de vorm en uitstraling van het bouwwerk zelf van voldoende kwaliteit?

3. Ondersteunt de wijze waarop het bouwwerk wordt gemaakt het beoogde ontwerpidee?

Kort samengevat bestaat goede omgevingskwaliteit volgens de bouwstenen uit samenhangende ruimtes en nooit uit losse elementen zonder onderling verband. Een bouwplan wordt daarom getoetst op de relatie van het plan met de omgeving en de te verwachten ontwikkeling daarvan en op de eenduidigheid, structuur en logica van het ontwerpidee. Bouwplannen worden overtuigend en logisch volgens dit idee uitgewerkt: materiaal, kleur en detaillering ondersteunen het ontwerpidee op een daarmee samenhangende manier.

De bouwstenen hebben een ruim en globaal karakter en vormen daarmee als het ware de ‘kapstok’ voor de welstandsbeoordeling van aanvragen voor een omgevingsvergunning. Ze staan voor algemene, alomvattende ontwerprichtlijnen, die bijdragen aan de basiskwaliteit van de bebouwing in Rotterdam. De bouwstenen zijn algemeen van aard en kunnen vooral worden toegepast bij omvangrijke, publiek belangrijke en ingrijpende bouwplannen, waarbij de zorgvuldige verhouding van het plan tot de omgeving tot een complexe architectonische opgave leidt. Hoewel de bouwstenen globaal en abstract van karakter zijn, is de basisvraag van deze bouwstenen eigenlijk heel helder en eenvoudig: reageert een bouwplan goed op de omgeving waarin het gerealiseerd wordt en verbindt het bouwwerk zich op samenhangende wijze met de omringende bebouwing?

Dit betekent overigens niet dat bebouwing naadloos moet aansluiten op de architectuur in de omgeving, of dat deze zich identiek moet voegen naar omliggende bebouwing, zoals soms wordt gedacht. Wel betekent het dat plannen op enigerlei wijze moeten reageren op de omgeving en zich rekenschap moeten geven van de stedenbouwkundige en architectonische kenmerken van een gebied, maar bovenal dat ze een positieve bijdrage moeten leveren aan en voortbouwen op de ruimtelijke context waarvan ze onderdeel worden. De omgeving van een bouwwerk verschilt van plek tot plek: historische uitbreidingswijken uit de negentiende eeuw hebben een heel ander karakter en andere kenmerkende kwaliteiten dan een nieuwbouwwijk uit de afgelopen decennia. ‘Goed aansluiten op de ruimtelijke context’ betekent dus in principe voor elke aanvraag iets anders. De criteria geven een richting aan die er vooral op doelt om de kwaliteit van de bestaande situatie te handhaven of te verbeteren. Aanvragen die dus overtuigend aansluiten op de ruimtelijke context – eraan bijdragen – kunnen dan al snel voldoen aan redelijke eisen van welstand. 

Eenvoudige basis, bijzondere afwijking en sneltoets

Deel 2 van deze welstandsnota geeft met de Vaste Criteria een eerste concrete invulling aan de bouwstenen: concrete vormgevingsprincipes van de meest voorkomende ontwerponderdelen, die in heel Rotterdam gelden, ongeacht de plek waar een bouwwerk zich bevindt. De vaste criteria zijn een vertaling van de bouwstenen. In Deel 3 volgen de verschillende gebiedstypen van ‘De Rotterdamse Gebiedsatlas’, met analyses en omschrijvingen van en criteria voor deze specifieke gebieden. De criteria voor de gebiedstypen (3.1) en de criteria voor de beschermde stadsgezichten (3.2) zijn dus weer een gradatie preciezer. De bijlage van de welstandsnota ‘Kaart Gebiedstypen’ toont de verschillende gebiedstypen zoals die op basis van het welstandsbeleid zinvol te onderscheiden zijn.

Hoewel de kaart een geografische basis heeft, worden de gebiedstypen grotendeels bepaald door het tijdperk waarin ze zijn ontstaan. De stad is zodoende een ‘lappendeken’ van gebiedstypen. Door het gebruik van verschillende kleuren zijn er duidelijke ruimtelijke eenheden in de kaart te herkennen. De gedefinieerde gebiedstypen in de welstandsnota vormen een herkenbare groep bebouwing; ze vertegenwoordigen een gebiedstype en beschikken over vergelijkbare karakteristieken als gevolg van een overeenkomstige ontstaansgeschiedenis, ontwikkelingswijze en samenhang van stedenbouw, architectuur en openbare ruimte. Elk gebiedstype heeft dus specifieke ruimtelijke kenmerken en een eigen karakter. De criteria van elk gebiedstype richten zich op deze karakteristieke kenmerken. Ze bestaan uit de drie schaalniveaus van de Algemene Bouwstenen Rotterdam (omgeving, bouwwerk en uitwerking) aangevuld met beschrijvingen en verbeeldingen van de kenmerken van elk gebied. Binnen de Rotterdamse Gebiedsatlas nemen de rijksbeschermde stadsgezichten een bijzondere plaats in. Hiervan zijn de bestaande kenmerkende kwaliteiten van de omgeving zo specifiek en van een dusdanig niveau, dat ze van algemeen belang worden geacht, onder andere vanwege hun schoonheid, onderlinge ruimtelijke of structurele samenhang.  

Deel 4 wordt nog preciezer met de sneltoetscriteria, die zijn opgesteld voor verschillende typen, eenvoudige en veel voorkomende aanvragen. Met deze sneltoetscriteria kan snel uitsluitsel worden gegeven of een plan aan redelijke eisen van welstand voldoet. Plannen die niet passen binnen de sneltoetscriteria zijn niet per definitie in strijd met redelijke eisen van welstand. De sneltoetscriteria zijn ook van toepassing op onderdelen van nieuwbouwplannen, denk hierbij aan regels voor dakkapellen of dakterrassen. Hoe wordt omgegaan met sneltoetscriteria staat in 1.4 en Deel 4 nader uitgewerkt. Deel 5 betreft de excessenregeling. Bouwwerken die vergunningvrij zijn, worden niet preventief getoetst, maar mogen niet in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. Als dit wel het geval is, is sprake van een ‘exces’. Dat is het geval wanneer iedereen kan zien dat het uiterlijk van een bouwwerk buitensporig afwijkt van de omgeving en grote afbreuk doet aan de ruimtelijke samenhang, kwaliteit en eigenheid van een plek. In dat geval kan worden opgetreden met behulp van de criteria van de excessenregeling, die de absolute ondergrens van redelijke eisen van welstand vormen. 

Onderliggende samenhang criteria

De verschillende gradaties criteria gelden niet cumulatief, temeer omdat criteria soms gericht zijn op heel specifieke onderdelen. Er hoeft dus niet aan alle criteria op alle niveaus tegelijk te worden voldaan; ze vormen geen afvinklijst. Wel versterken ze elkaar en vormen de gradaties een precisering van elkaar. De Algemene Bouwstenen Rotterdam vormen de kern van het welstandsbeleid, de criteria van Deel 3, 4 en 5 dienen (in gradaties) ter ondersteuning ervan.

Het gebruik van de nota volgt dus de inhoudelijke structuur ervan. Afhankelijk van de ingreep en de plek zijn verschillende gradaties criteria van toepassing. De verschillende delen van de nota kunnen gezien worden als gestapelde lagen op een kaart: voor elke plek kan met een prikker de relevante criteria naar boven worden gehaald. Goede ruimtelijke analyses en een zorgvuldige verbeelding van het ontwerp in relatie tot de omgeving, vormen een wezenlijk onderdeel van de welstandstoets. Bij de toetsing van aanvragen aan het welstandsbeleid helpt het om nauwkeurig te laten zien waarom een ontwerp aan de criteria en daarmee aan redelijke eisen van welstand voldoet. Hoe zorgvuldiger een ontwerpidee wordt verbeeld en onderbouwd, hoe duidelijker de bedoeling van de aanvrager wordt.

Experiment en vernieuwing

Elke stad vernieuwt zich, de ontwerpdiscipline ontwikkelt zich; het zou van weinig inzicht getuigen als een stad ontwerpkennis en -expertise niet ten volle voor actuele ruimtelijke opgaven zou benutten. Rotterdam is misschien wel één van de meest exemplarische steden waar die ruimtelijke dynamiek een permanente karakteristiek van het stadsbeeld is. Een ruimtelijk ontwerp moet altijd tot de verbeelding spreken. Mits nieuwe ontwikkelingen zich in algemene zin rekenschap geven van de omgeving en deze niet veronachtzamen of verloochenen is er kortom in veel gevallen ruimte voor experimenten en vernieuwing. Bij erfgoed zou dit per geval een genuanceerde afweging en onderbouwing vergen en ligt dit niet voor de hand. .

Aanvragen die niet aan alle specifieke criteria voldoen, kunnen alsnog aan redelijke eisen van welstand voldoen. Met afwijkende aanvragen uitstijgen boven de gebiedscriteria en sneltoetscriteria mag altijd, als ze de Algemene Bouwstenen Rotterdam maar serieus nemen. Ook van architectonisch bijzondere projecten die hun context overstijgen mag immers worden verwacht dat ze de omgeving niet ontkennen. Plannen die zorgvuldig omgaan met de stad, hoe vooruitstrevend en onvoorzien ook, kunnen voldoen aan redelijke eisen van welstand, en zodoende op steun van de gemeente rekenen.

Werking van de kaarten

Algemeen

• Bij de welstandsnota behoren twee kaarten (bijlagen): de ‘Kaart Gebiedstypen’ en de ‘Kaart Niveaus’.

• De ‘Kaart Gebiedstypen’ geeft de Rotterdamse Gebiedsatlas weer.

• De ‘Kaart Niveaus’ geeft aan welk niveau van welstandstoetsing op een bepaald gebied van toepassing is. Op deze kaart wordt onderscheid gemaakt tussen:

  • Welstandsgebied – regulier welstandsbeleid

  • Welstandsgebied – welstandsparagraaf

  • Welstandsvrij gebied

• Het is mogelijk dat na vaststelling van de welstandsnota voor bepaalde gebieden door het bestuur nieuw of aanvullend welstandsbeleid wordt vastgesteld. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de vaststelling van een welstandsparagraaf of als welstandscriteria moeten worden geactualiseerd. In dat geval worden de kaarten aangepast aan de nieuwe situatie.

• Als gevolg van de beperking van het aantal gebiedstypen, vindt binnen de aangegeven vlakken op de kaart geen differentiatie plaats. De kleur die een vlak op de kaart krijgt, geeft dus de overheersende context daarbinnen aan. Bijvoorbeeld een vlak aangegeven als Stempel- en strokenbouw kan een deelgebied bevatten van een ander gebiedstype, dat bijvoorbeeld onder Planmatige woonerfwijken zou moeten vallen. Bij een te kleine omvang of ‘korrelgrootte’ is zo’n deelgebied niet uit het kaartbeeld af te lezen. In deze situatie wordt bij nieuwbouw en verbouw uitgegaan van de karakteristiek van de overheersende context, en de daaraan verbonden criteria.

Reclame

• Voor reclame wordt in de welstandsnota onderscheid gemaakt tussen Reclamegebied en Reclameluw gebied.

• Welke criteria van toepassing zijn hangt samen met de gebiedstypen zoals vastgelegd op de ‘Kaart Gebiedstypen’.

• De volgende gebiedstypen zijn aangemerkt als Reclamegebied:

  • Stadscentrum en centrumgebieden

  • Stedelijke knooppunten

  • Stedelijke oevers

  • Kantorenlocaties, haven- en bedrijventerreinen

• De volgende gebiedstypen zijn aangemerkt als Reclameluw gebied:

  • Historische linten en kernen

  • Organisch ontwikkelde uitbreidingen

  • Vroege planmatige uitbreidingen

  • Tuindorpen

  • Stempel- en strokenbouw

  • Planmatige woonerfwijken

  • Recente uitbreidingen en grootschalige transformaties

  • Stedelijke villagebieden

  • Groengebieden

  • Alle beschermde stadsgezichten

  • Bouwwerken op het water

Bestuurlijke en juridische aspecten

Per 1 januari 2024 loopt de toets van bouwplannen aan het welstandsbeleid via het omgevingsplan en is de juridische basis voor het vaststellen van de welstandsnota geregeld in de Omgevingswet. In artikel 4.19 van de Omgevingswet is opgenomen dat in het geval er in het omgevingsplan regels zijn gesteld over het uiterlijk van bouwwerken en die regels uitleg nodig hebben, de gemeenteraad beleidsregels moet vaststellen voor de beoordeling of een bouwwerk aan de regels voldoet. In deze welstandsnota zijn de criteria voor het uiterlijk van bouwwerken, oftewel het welstandsbeleid, vastgelegd. Nieuwe of gewijzigde beleidsinzichten kunnen aanleiding zijn om het welstandsbeleid of de welstandscriteria aan te passen. Deze kunnen naar voren komen door nieuwe ontwikkelingen of op grond van de evaluatieresultaten in de jaarverslagen van de commissie.

Omgevingsvergunning en handhaving

De toets aan de welstandscriteria is onderdeel van de beoordeling van een aanvraag omgevingsvergunning en valt onder de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. Dit geldt ook voor de bevoegdheid om handhavend op te treden. Als voor een vergunningplichtig bouwwerk geen omgevingsvergunning is aangevraagd, kan handhavend worden opgetreden of de gelegenheid worden geboden om een vergunning aan te vragen voor het gerealiseerde bouwwerk. De toetsing vindt dan achteraf plaats en als deze aanvraag wordt geweigerd, bijvoorbeeld vanwege strijdigheid met de welstandscriteria, dan zal dit gevolgen hebben voor het bouwwerk. In het geval van vergunningvrije bouwwerken kan sprake zijn van ernstige mate van strijd met redelijke eisen van welstand, wat aangemerkt wordt als een exces. De excessenregeling staat omschreven in Deel 5 ‘Ultieme grens’.

Welstandsvrij gebied

De welstandsnota is niet van toepassing voor gebieden waar geen welstandstoets geldt, in Rotterdam zijn dit de ‘welstandsvrije gebieden’. Hieronder vallen delen van Nesselande, delen van het Park Zestienhoven en grote delen van het havengebied. In deze gebieden vindt geen welstandstoets plaats. Het gaat om op zichzelf staande gebieden die nauwelijks invloed hebben op de beleving op stedelijk niveau of om gebieden met welstandsvrije kavels. In gebieden die als welstandsvrij gebied zijn aangewezen, is de excessenregeling niet van toepassing.

Welstandsparagrafen

Voor nieuw te ontwikkelen gebieden of voor gebieden die ingrijpend van karakter veranderen, zal een nieuwe karakteristiek ontwikkeld moeten worden. De nota die deze nieuwe en gewenste karakteristiek bevat, wordt een welstandsparagraaf genoemd. Welstandsparagrafen worden, na bestuurlijke vaststelling, onderdeel van de welstandsnota.

Trendsetter

Voor de samenhang in het straatbeeld wordt in veel gevallen met de sneltoetscriteria ingezet op een regelmatige herhaling van gelijksoortige kleine bouwwerken. Een vergelijkbaar plan in de omgeving, als onderdeel van hetzelfde (type) pand en volgens een eerdere vergunning, vormt dan een precedent voor de aanvraag; dit plan zet de ‘trend’ en wordt dus gezien als ‘trendsetter’. Een bouwplan van de buren (op een vergelijkbaar pand) dat wordt overgenomen voldoet dan in dat geval aan redelijke eisen van welstand. Een plan dat een trendsetter volgt, kan op eenvoudige wijze worden getoetst en vergund. Daarmee is niet gezegd dat kleine afwijkingen van trendsetters niet mogelijk zijn. Als een afwijkend plan voldoende ‘familie’ is van de trendsetter, zal dit met grote zekerheid positief beoordeeld worden.

Bouwwerken op het water

Bij bouwen op het water gaat het om zowel drijvende bouwwerken als niet drijvende bouwwerken. Als deze typen bouwwerken in een bepaald gebiedstype vallen, gelden de criteria van dat gebiedstype aangevuld met de criteria voor bouwwerken op het water. Voor bouwwerken op het water die niet in een specifiek gebiedstype vallen, gelden naast de criteria voor bouwwerken op het water de criteria van het aangrenzende gebied. Schepen en andere drijvende objecten die bedoeld zijn om mee te varen en waarvan de primaire functie varen is, vallen hier niet onder.

Criteria welstandsnota en omgevingsplan

Indien de welstandscriteria uit deze nota strijdig zijn met de regels uit het omgevingsplan, dan prevaleren de regels uit het omgevingsplan.

Reclame op gebouwen en op eigen terrein

Welstandsvrij gebied

In gebieden die als welstandsvrij gebied zijn aangewezen, worden reclames niet getoetst aan redelijke eisen van welstand.

Winkelcentra

Reclames in het interieur van winkelcentra vallen niet onder welstandsbeoordeling.

Omgevingsvergunning en handhaving

Een vergunning op grond van artikel 4:15 van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (APV) is nodig voor handelsreclames die geplaatst worden op of aan een onroerende zaak. In die gevallen zijn voor reclame met verlichting de ‘Nadere regels voor reclame met verlichting Rotterdam 2020’ van toepassing. In het geval van vergunningvrije reclames kan sprake zijn van ernstige mate van strijd met redelijke eisen van welstand, wat aangemerkt wordt als een exces. De excessenregeling staat omschreven in Deel 5 ‘Ultieme grens’.

Nieuwe en niet benoemde reclamevormen

Er moet altijd ruimte zijn voor vernieuwing en voor nieuwe reclamevormen. De gemeente is bereid in dat soort situaties met ondernemers en reclame-exploitanten in overleg te treden over mogelijkheden. Nieuwe en niet benoemde reclamevormen zullen per geval worden beoordeeld, waarbij de algemene uitgangspunten de basis voor de beoordeling vormen.

Afwijken van de criteria

In onderstaande of soortgelijke situaties kan het college op basis van het welstandsadvies, gemotiveerd afwijken van de welstandscriteria. Plannen die op een goede manier met de stad omgaan kunnen rekenen op goedkeuring en steun van de gemeente.

Het is de bedoeling van het welstandsbeleid om inzichtelijk te maken welke criteria een rol spelen bij het beoordelen van het uiterlijk van bouwwerken. Die criteria moeten in principe gevolgd worden, maar omdat welstandscriteria het karakter hebben van beleidsregels garanderen ze een zekere mate van flexibiliteit. Inherent aan beleidsregels is, dat het mogelijk is om in bijzondere situaties af te wijken van de welstandscriteria, uiteraard mits daaraan een goede motivering ten grondslag ligt. Plannen van hoge of bijzondere kwaliteit of nieuwe ontwikkelingen en concepten die niet helemaal passen binnen de vastgestelde welstandscriteria, kunnen daardoor toch positief beoordeeld worden. Hiermee wordt de mogelijkheid geboden voor experimenten en vernieuwing, mits het plan zich in algemene zin rekenschap geeft van de omgeving.

Als blijkt dat de gebiedscriteria of de sneltoetscriteria, of in het geval van monumenten de redengevende omschrijving en gebiedscriteria, niet voldoen, kan er mits daar goede argumenten voor zijn, van worden afgeweken. De commissie Omgevingskwaliteit en Cultureel Erfgoed Rotterdam bepaalt in dat geval of het bouwplan getoetst wordt aan de ‘Algemene Bouwstenen Rotterdam’ en de ‘vaste criteria’ al dan niet in combinatie met gebiedsgerichte criteria die daar wel toereikend voor zijn. Deze situatie kan zich onder andere voordoen bij een aanvraag voor een bouwplan in een gebied dat in ontwikkeling is en niet tot een bepaald gebiedstype behoort en waar geen welstandsparagraaf voor is vastgesteld, of wanneer sprake is van een bouwplan dat zelf een nieuwe context genereert waardoor de gebiedscriteria niet volstaan, zoals bouwinitiatieven op ‘nieuw land’ - bijvoorbeeld een gedempt havenbekken of een waterplas: dan wordt uitgegaan van de karakteristiek van het direct aangrenzende gebiedstype en de daaraan verbonden welstandscriteria.

In artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat het bestuursorgaan zich moet houden aan de beleidsregels, tenzij er ‘wegens bijzondere omstandigheden’ sprake is van ‘gevolgen voor één of meer belanghebbende(n) die onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de beleidsregel’. Dit artikel wordt ook wel de inherente afwijkingsbevoegdheid genoemd en is een algemene uitzonderingsregel die geldt voor alle vormen van beleidsregels van een gemeentelijke of andere overheid.